Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступивший в силу 1 июля 2003 года, создал основу для проведения реформы технического регулирования. Закон кардинально меняет действовавшую ранее систему принятия и применения обязательных технических требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Реформа технического регулирования затрагивает механизмы формирования системы оценки соответствия, процедур контроля и надзора, аккредитации и стандартизации. Необходимость реформирования государственной стандартизации обусловлена произошедшими изменениями форм собственности большинства предприятий, появлением свободных рынков товаров и услуг и рыночного регулирования в производственной сфере, существенному ускорению в процессах обновления и создания новой продукции, необходимостью участия предприятий в международном разделении труда. Кроме этого, сами государственные стандарты и иные нормативно-технические документы (СНиПы, СанПиНы, и др.) не формируют единую систему технических требований, поскольку в ряде случаев, основаны на разной методологии определения требований, содержат противоречия между документами разного характера, провоцируют несоблюдение содержащихся в них требований. В целом государственные стандарты ориентируются на определенный средний уровень качества продукции, т.е. сдерживают возможность применения не стандартных методов и не стандартной продукции более высокого качества.
Установление и регулирование обязательных требований к продукции и процессам производства является одним из инструментов государственного регулирования экономики, и, поэтому, излишнее разрастание массива избыточных требований создает барьеры и приводит к ограничению сферы действия конкурентных механизмов, которые оказывают позитивное воздействие на эффективность производства и темпы экономического роста.
Эффективное применение технических требований является важнейшим фактором, который влияет и на уровень конкурентоспособности страны на мировых торговых рынках. Поскольку система применения обязательных технических требований применяется на всех этапах жизненного цикла продукции – включая доступ на рынок и обращение продукции на рынке, она стала предметом регулирования международного права, в том числе многосторонних торговых соглашений в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Одним из основных условий вступления России в ВТО является соблюдение установленных в Соглашении по техническим барьерам в торговле, Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер и Кодексе добросовестной практики, принципов в области технического регулирования.
Применение чрезмерных технических требований к продукции или производственным процессам оказывает существенное воздействие на ход предпринимательской деятельности, которое проявляется как в ухудшении условий доступа на рынок, так и в росте затрат, которые связаны с обеспечением выполнения требований и процедур «до рыночного» контроля и контроля «на рынке» за исполнением таких требований.
Следует также отметить, что введение обязательных технических требований на уровне ведомственных актов ограничивает права граждан при осуществлении предпринимательской деятельности и, в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации, такое ограничение прав может осуществляться только на законодательном уровне.
Основными элементами технического регулирования являются технические регламенты, стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, контроль и надзор. Все эти элементы предполагают существенную модернизацию.
Основные цели реформирования системы технического регулирования заключаются в:
• снижении административного и экономического давления на производителей;
• расширении возможностей выбора предприятиями коммерческих решений благодаря устранению избыточных требований;
• устранении технических барьеров в торговле;
• повышении эффективности защиты рынка от опасной продукции.
К основным направлениям реформы в сфере технического регулирования, обеспечивающим достижение целей поставленных в ФЗ «О техническом регулировании», следует отнести:
• разделение в нормативных документах обязательных и добровольных требований, повышение правового уровня требований безопасности до уровня федеральных законов технических регламентов и придание стандартам статуса документов добровольного применения;
• установление обязательных требований только в отношении защиты жизни и здоровья людей, животных и растений, защиты имущества, охраны окружающей среды и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей;
• разграничение правоустанавливающих и правоприменительных функций путем разделения функций по государственному контролю (надзору), аккредитации и сертификации;
• установления в технических регламентах экономически обоснованных, альтернативных и минимально затратных процедур оценки соответствия;
• создание прозрачных и открытых для участия заинтересованных лиц процедур разработки технических регламентов и стандартов;
• обеспечение соответствия уровня технического регулирования интересам и уровню национальной экономики, а также международным нормам и правилам.
Сфера технического регулирования затрагивает функции и полномочия более 40 федеральных органов исполнительной власти, которые до 1 июля 2003 года были наделены правом установления обязательных требований в утверждаемых ими нормативных документах. Однако ведомственный уровень требований не позволял эффективно использовать сильные стороны технического регулирования как одного из главных инструментов воздействия государства на экономику:
• В ходе реформы технического регулирования предполагается создание общей нормативной и правовой базы технического регулирования, формирование системы технического законодательства, реализация административных задач в рамках реформы технического регулирования.
• В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются только техническими регламентами.
• Технические регламенты принимаются в форме федеральных законов или международных договоров, ратифицируемых в установленном порядке. В отсутствие технического регламента, принятого законом, технический регламент может быть принят постановлением правительства Российской Федерации, которое действует до момента принятия соответствующего технического регламента законом. В чрезвычайных ситуациях технические регламенты могут приниматься указами президента без проведения публичного обсуждения.
• Технические регламенты принимаются только в целях защиты жизни, здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Таким образом, на государственном уровне устанавливаются только требования по безопасности, но не регламентируются требования по достижению определенного уровня качества продукции. Это создает возможность поднимать требования к продукции на корпоративном уровне, и использовать достигнутый уровень качества как инструмент конкурентной борьбы.
Согласно закону принимаются:
• общие технические регламенты;
• специальные технические регламенты.
В законе предусмотрено принятие общих технических регламентов по вопросам:
• безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;
• безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;
• пожарной безопасности;
• биологической безопасности;
• электромагнитной совместимости;
• экологической безопасности;
• ядерной и радиационной безопасности.
Общий технический регламент содержит требования, обязательные в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальный технический регламент содержит требования, учитывающие технологические и иные особенности отдельных видов продукции или процессов производства. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами.
Это означает, что общие технические регламенты содержат требования, определенные исходя из минимального риска причинения вреда. Учитывая норму о том, что общие технические регламенты содержат требования в отношении любых видов продукции, процессов производства, можно сделать вывод, что требования общих технических регламентов должны включать требования, исполнение которых обязательно при осуществлении любых видов деятельности. Например, осуществление любого вида деятельности, так или иначе, связано с эксплуатацией зданий и сооружений. Общим техническим регламентом будут заданы инвариантные требования по эксплуатации зданий и сооружений.
В связи с такой структурой технических требований и учитывая то, что общие и специальные технические регламенты формально являются документами одного уровня (федеральными законами), ФЗ «О техническом регулировании» определил, что обязательные требования к отдельным видам продукции и процессов производства определяются совокупностью требований общих и специальных технических регламентов. Это означает, что требования специальных технических регламентов дополняют требования общих технических регламентов там, где выше риск, связанный с продукцией или процессами производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Поскольку технические регламенты обязательны для исполнения, нарушение заложенных в них требований будет порождать ответственность субъектов предпринимательской деятельности за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований технических регламентов.
Согласно закону, технические регламенты содержат минимально необходимые для обеспечения безопасности требования, что устраняет необоснованные административные ограничения в предпринимательской деятельности.
Один из способов определения адекватного уровня обязательных требований, соответствующего уровню развития производства и состоянию материально-технической базы, является процедура разработки проекта технического регламента, когда разработчиком технического регламента может быть любое лицо, и любой технический регламент (за исключением технического регламента, принимаемого указом президента РФ) до его принятия должен пройти процедуру публичного обсуждения в течение не менее двух месяцев.
Процедура публичного обсуждения предполагает опубликование разработчиком уведомления о разработке технического регламента и о завершении публичного обсуждения в «Вестнике технического регулирования» и в сети Internet, а также сбор и обработку замечаний заинтересованных лиц, проведение публичного обсуждения проекта технического регламента. Процедура принятия технического регламента федеральным законом в трех чтениях, как обычного законопроекта, также построена для того, чтобы обеспечить максимальную степень публичности обсуждения технических регламентов и максимальную степень учета интересов общества при определении обязательных требований.
Любой технический регламент это, по сути, соглашение между производителями, обществом и государством. Соглашение о том, какой уровень безопасности продукции или процессов производства общество считает приемлемым при существующем уровне развития техники и технологии.
При принятии технических регламентов должен одновременно учитываться и международный опыт, и уровень развития российской экономики, чтобы наши производители, с одной стороны, не оказались в вакууме, отрезанными от мировых рынков, но, с другой стороны, не понесли бы колоссальные финансовые потери для достижения утвержденных требований.
Технический регламент это не только и не столько технический документ, это в первую очередь документ правовой. Именно технический регламент определяет меру ответственности предпринимателя и регулирует отношения предпринимательского сообщества с органами государственного контроля.
Технический регламент должен быть понятен и предпринимателям, которые работают в соответствующих областях, и представителям органов государственного контроля. Каждая позиция в техническом регламенте, может быть предметом судебного рассмотрения, если, например, возникнет спор между производителем и органом государственного контроля или потребителем.
Достижение производителем требуемого уровня безопасности продукции строится на определенной оценке риска причинения вреда. Каждый несчастный случай при использовании продукции будет являться основанием для оценки, выполнил ли производитель определенные техническим регламентом требования или нет. Если выясниться, что продукция, выпущенная на рынок, не безопасна для потребителя, такая продукция должна быть отозвана с рынка, а производитель должен понести финансовые потери и потерю доверия потребителей.
Еще одной принципиальной новеллой ФЗ «О техническом регулировании» является перенос акцентов с «до рыночного» контроля на контроль «на рынке». Система государственного контроля до момента выхода продукции на рынок показала в некоторых секторах экономики свою неэффективность, поскольку превратилась в систему уплаты административной ренты, учитываемой в цене продукции, которая не порождает у потребителей уверенности в безопасности той продукции, которая реально оказывалась на рынке. Принимая технические регламенты, государство фактически берет на себя определенную ответственность перед обществом за установленный уровень безопасности. При этом большая ответственность перекладывается на производителя, который должен самостоятельно обеспечить безопасность своей продукции, государство же берет на себя функции проверить соответствие продукции на стадии обращения. В законе специально оговаривается, что предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение требований технических регламентов, т.е. исполнение добровольных норм государственными органами не проверяется.
ФЗ «О техническом регулировании» предусматривается также, что обязательные формы оценки соответствия продукции и процессов производства могут быть введены только техническими регламентами.
Техническое регулирование предполагает изменение подходов к процедурам государственного контроля (надзора) и разработки правил проведения испытаний и измерений. В соответствии с пунктом 11 статьи 7 закона предусмотрена разработка и утверждение правительством Российской Федерации правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для проведения исследований (испытаний) в течение шести месяцев со дня официального опубликования технического регламента. В основу этих правил и методов, утверждаемых правительством, должны быть положены существующие стандарты на методы испытаний и контроля, которые составляют 24 процента фонда национальных стандартов (около 6000 стандартов). Основное требование к методам испытаний и измерений состоит в том, что они должны обеспечивать воспроизводимость, необходимую точность и объективность испытаний. Требования, не подкрепленные необходимым набором методов испытаний, измерений и правилами отбора образцов, фактически не смогут применяться на практике.
Закон вводит семилетний срок, в течение которого должны быть приняты технические регламенты. До введения в действие технических регламентов требования к продукции, процессам (методам) производства, эксплуатации и утилизации, установленные действующими нормативными правовыми актами и нормативными документами ведомств подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям обеспечения безопасности (целям принятия технических регламентов).
С принятием и вступлением в силу ФЗ «О техническом регулировании» наступает новый, переходный этап развития стандартизации в России, который связан с реализацией переходных положений закона и характеризуется изменением статуса стандартов. Государственные стандарты Российской Федерации из основного инструмента государственного технического регулирования трансформируются в добровольные российские национальные стандарты, которые совместно с международными стандартами служат основой для разработки технических регламентов; способствуют соблюдению обязательных требований, устанавливаемых в технических регламентах; а также в целях повышения конкурентоспособности продукции содержат опережающие нормы по качеству и безопасности.
Стандартизация является ключевым фактором поддержки ряда направлений государственной политики, таких как конкуренция, внедрение инноваций, устранение торговых барьеров, расширение торговли, защита прав и интересов потребителей, защита окружающей среды, государственные закупки и т.д.
Необходимо отметить, что общий фонд отраслевой документации (отраслевые стандарты, руководящие документы, технические условия и т.д.), составляет порядка 120 тысяч документов. При этом общий фонд государственных стандартов в настоящее время составляет около 24 тысяч стандартов.
При разработке национальных стандартов необходимо использовать международный и европейский опыт.
Национальная система стандартизации будет эффективна при условии реформирования технического регулирования по другим направлениям, а именно: обеспечение в технических регламентах разумного баланса между уровнем защиты потребителей и издержками общества, связанными с выполнением обязательных требований; создание единой системы аккредитации в области подтверждения соответствия, осуществления государственного контроля (надзора) за продукцией исключительно на стадии обращения продукции и т.д.
Реформа технического регулирования имеет значительную административную составляющую. Изменение всей совокупности обязательных требований (причем как характеристик продукции, так и процедур осуществления контроля за соблюдением требований) носит не только экономическую, но и организационную направленность. В соответствии с принципами технического регулирования, заложенными в законе, запрещается совмещение полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации, а также не допускается совмещение одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию. Реализация данных норм тесно связана с административной реформой.
За последний год не раз на различном уровне поднимались вопросы о внесении изменений в ФЗ «О техническом регулировании». Можно выделить следующие группы вопросов, по которым в разное время предлагались различные изменения:
• Ограничение сферы действия Закона;
• Дополнения и изменения к построению системы технических регламентов;
• Дополнения и изменения позволяющие использовать действующие нормы в новой системе технических норм в добровольной части;
• Изменения, связанные с содержанием технического регламента;
• Изменения, связанные с системой стандартизации;
• Дополнения к системе аккредитации;
• Изменения, связанные с системой подтверждения соответствия;
• Изменения, связанные с системой государственного контроля (надзора);
• Изменения, связанные с переходным периодом.
Многие предложения по внесению изменений с точки зрения экспертов ФПЗИ являлись неудачными, и даже опасными для дальнейшего развития технического регулирования в РФ.
В качестве примера можно привести предложение разработчиков одного из вариантов закона «О внесении изменений в ФЗ «О техническом регулировании», касающиеся того, что рассматриваемый федеральный закон призван регулировать отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении требований к продукции и связанным с ними процессами проектирования (изысканий), производства, эксплуатации, монтажа (наладки), хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Действующим ФЗ «О техническом регулировании» закреплены отношения связанные с двумя равнозначными явлениями – это продукция и процесс. Таким образом, государство путем установления минимальных требований в технических регламентах могло обезопасить продукцию, как конечный вариант и сделать минимально безопасным процесс производства, эксплуатации, хранения и т.д. продукции.
С учетом норм предлагаемой редакции это сделать практически невозможно, так как из сферы регулирования ФЗ «О техническом регулировании» львиная доля процессов осуществляемых в различных отраслях промышленности будет исключена. Это объясняется тем, что разработка и исполнение требований по безопасности процессов (производства, эксплуатации и т.д.) должна быть направлена на конечную продукцию (оболочку), а не на технические требования к ней (продукции). В противном случае, большинство процессов просто перестанут быть опасными с точки зрения ФЗ «О техническом регулировании», но не в реальности. А для того, чтобы как - то урегулировать «выпавшие» процессы будет возобновлено нормотворчество в виде инструкций и различных положений на уровне министерств и ведомств.
Таким образом, будут созданы административные барьеры и не прозрачная система установления взаимоотношений контролирующих органов со стороны государства и представителей бизнеса, хотя основной предпосылкой принятия ФЗ «О техническом регулировании» было, как раз, снижение административных барьеров и исключение ведомственного нормотворчества.
Помимо данного вопроса, который с точки зрения экспертов ФПЗИ является принципиальным, можно выделить еще одно наиболее неудачное предложение по внесению изменений в ФЗ, а именно предложение по принятию специальных технических регламентов постановлениями правительства РФ.
Это предложение дискредитирует основную идею технического регулирования: технический регламент – это консенсус интересов общества, бизнеса и государства. Во многом этот необходимый баланс интересов планировалось достигнуть путем права участия любого заинтересованного в процессе создания технического регламента. Принятие постановлениями правительства исключает многие обязательные процедуры, дающие возможность учета мнения и интересов наибольшего круга лиц. Исключение процедур, свойственных для принятия федеральных законов, а именно, слушаний в Государственной думе, умаляет права широкого круга общественности, имеющей гарантированное государством право на участие в законотворческом процессе через представительные законодательные органы власти, в данном случае – через депутатов Госдумы.
Это лишь основные принципиальные вопросы, по которым ФПЗИ непосредственно взаимодействует с разработчиками таких предложений. Помимо этого ФПЗИ осуществляет работы в техническом регулировании по целому ряду направлений, участвуя в различных мероприятиях и проводя самолично многие мероприятия, позволяющих максимально отразить интересы Фонда в реформе технического регулирования.
Основными направлениями деятельности Фонда в сфере технического регулирования являются:
• Проведение мониторинга законотворческой деятельности в области технического регулирования.
• Формирование позиции ФПЗИ по отношению ко всем событиям, происходящим в техническом регулировании.
• Взаимодействие с участниками реформы технического регулирования с целью разъяснения своей позиции, в том числе и лоббирование своих интересов при взаимодействии с органами государственной власти.
• Активное участие во всех аспектах технического регулирования, в том числе в стандартизации путем взаимодействия с крупнейшими субъектами предпринимательской деятельности РФ и членами международного сообщества.
• Участие в общественных слушаниях, экспертных комиссиях и других мероприятиях, проводимых в сфере технического регулирования.